Josué Modesto dos Passos Subrinho
07/05/2023
Há no horizonte uma importantíssima mudança no padrão de financiamento da Educação Básica Brasileira, cujos impactos parecem estar sendo ofuscados pelos efeitos da aplicação dos novos mecanismos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais do Magistério (FUNDEB), estabelecidos pela Emenda Constitucional 108/2020 e dispositivos infraconstitucionais que o regulamentaram.
O FUNDEB é a principal fonte de financiamento da Educação Básica. Sua retirada dos dispositivos transitórios da Constituição Federal, garantido sua perenidade, acompanhada de maior contribuição do Governo Federal, melhoria no aspecto distributivo com transferências automáticas do Governo Federal aos municípios com menores recursos destinados à Educação Básica, mesmo que localizados em estados com recursos médios acima de um mínimo nacional e, finalmente, a distribuição de recursos novos para as redes que apresentem resultados, determinados por critérios fixados legalmente estão mobilizando dirigentes educacionais, organismos da sociedade civil e órgão de controle no acompanhamento e detalhamento dessas importantes mudanças, cujo processo deve ser concluído em 2026.
Uma fonte de financiamento da Educação Básica Brasileira que não tem merecido tanta atenção dos estudiosos e da opinião pública é o Salário-Educação. Há um recente e importante estudo para a compreensão da evolução e disputas em torno da definição e aplicação dessa Contribuição Social: a tese de doutorado em Educação, de Diego Lutz, apresentada à Faculdade de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em 2021.
A Contribuição Social Salário Educação foi instituída pela Lei N. 4.440/1964 e regulamentada pelo Decreto N. 55.551/1965. Foi criada com o objetivo de suplementar os recursos públicos destinados à manutenção do ensino elementar primário. No transcorrer dos anos sofreu importantes modificações, tanto em sua capacidade de arrecadação e abrangência dos setores tributados quanto no público e programas cobertos pelos fundos gerados pela tributação. Uma caraterística, entretanto, se manteve, o financiamento de programas considerados suplementares, ou seja, não beneficiados pelas fontes permanentes de recursos vinculados aos dispêndios com a educação ou que não fossem adequadamente financiados com os recursos vinculados.
A partir da edição de Lei N. 9.394, de 20.12.1996, que estabeleceu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, as ações e programas que deveriam ser cobertos pelos recursos destinados à Manutenção e Desenvolvimento da Educação e quais não poderiam receber tais recursos ficaram estabelecidos nos artigos 70 e 71. O inciso IV do artigo 71 discrimina os programas suplementares que não deveriam receber recursos de Manutenção e Desenvolvimento da Educação: alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social. Não por acaso, nos últimos anos, a quota federal do Salário Educação tem sido importante fonte de financiamento dos chamados programas universais do Fundo Nacional de Educação (FNDE), a exemplo do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), Programa Nacional do Transporte Escolar (PNATE), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), bem como em investimentos na construção e ampliações de prédios escolares e aquisição de equipamentos através Planejamento de Ações Articuladas (PAR).
A utilização das quotas estaduais e municipais do Salário Educação mereceria melhores estudos, mas aparentemente seguem a mesma lógica de complementação daqueles programas, mesmo porque a transferência federal é normalmente insuficiente. Alimentação escolar, reformas e manutenção predial e, eventualmente novas construções, além da aquisição de material didático de apoio têm sido exemplos frequentes de uso.
As modificações que a Emenda Constitucional 108/2020 e suas regulamentações impuseram ao FUNDEB têm diversas implicações, dentre as quais novas cobranças e novas mensurações. Por exemplo, desde 2005, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB) aplicado pelo INEP, mensura o grau de aprendizagem dos estudantes das escolas públicas, e o Censo Escolar estima a progressão dos estudantes entre as séries de ensino. Um índice sintético, IDEB, é produzido e divulgado, não provocando, até recentemente, qualquer efeito sobre o financiamento da educação básica. Acontece que só terão acesso a uma das parcelas do novo FUNDEB (VAAR) as redes escolares que atenderem a diversas condicionantes, entre as quais a melhoria na aprendizagem, a redução da desigualdade de aprendizagem entre os estudantes dos níveis socioeconômicos mais e menos elevados, bem como a redução na desigualdade de aprendizagem entre os de raças/cores diferentes. Ainda nesta toada determinou que os estados formalizassem o regime de colaboração com seus municípios e fixassem critérios de distribuição de parte da quota municipal do ICMS tendo como critério a melhoria da qualidade de ensino e redução da desigualdade na aprendizagem por cores/raças e níveis socioeconômicos obtidas nas respectivas redes municipais de ensino.
Queremos enfatizar este ponto: o novo FUNDEB exige não apenas a melhoria da qualidade média do ensino, desafio que tem sido árduo para a maioria dos estados e municípios brasileiros, exige também que se reduza a diferença de aprendizagem entre os distintos níveis socioeconômicos e entre as raças/cores e, portanto, demanda muito mais de nossas escolas.
Resta saber se o padrão de financiamento da Educação Básica, hoje vigente, é adequado a essas exigências. Eu diria antecipadamente que não, mas reconheço que uma resposta justa, tem que ser precedida de pesquisas exaustivas e acuradas.
Parte do problema pode ser resolvido com uma fina coordenação das políticas de saúde, assistência social e educação. Essa via não tem sido muito aprofundada e parece que alguns gostariam de internalizar no sistema educacional despesas que são típicas do Sistema de Saúde e de Assistência Social. Como ambos os setores alegam ter financiamentos públicos mais precários, a simples mudança do destinatário, por outro lado, não resolverá o problema. Mas o fato é que sem segurança alimentar para os estudantes, sem garantia de uniformes completos para todas as atividades escolares, sem a garantia de absorventes higiênicos para as meninas e adolescentes, sem acesso à assistência médica e psicológica, sem acesso a material didático, incluindo os dispositivos eletrônicos, não há como universalizar a qualidade e diminuir a iniquidade.
Voltamos ao problema inicial, mesmo supondo uma situação de razoável financiamento educacional, há vedações legais para o uso dos recursos de manutenção e desenvolvimento da educação para programas que podem promover a equidade.
Neste contexto uma decisão recente do Supremo Tribunal Federal tem o potencial de provocar uma mudança relevante em uma importante fonte de financiamento, exatamente dos chamados programas suplementares da educação, o Salário Educação.
O Ministro Edson Fachin julgando uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental acerca dos critérios de distribuição das quotas estaduais e municipais do salário educação, fixou a tese de que:
“À luz da Emenda Constitucional 53/2006, é incompatível com a ordem constitucional vigente a adoção, para fins de repartição das quotas estaduais e municipais referentes ao salário-educação, do critério legal de unidade federada em que realizada a arrecadação desse tributo, devendo-se observar unicamente o parâmetro quantitativo de alunos matriculados no sistema de educação básica.”
A tese foi acolhida pela maioria dos ministros, sendo os seus efeitos modulados para vigência partir de 01/01/2024
Para termos uma noção das proporções dos valores, a receita do FUNDEB, para o ano de 2023 está estimada em R$ 261 bilhões, enquanto da receita global do Salário Educação, para o mesmo ano, deve ficar em torno de R$ 29 bilhões, dos quais são deduzidos 10% a título de taxa de administração, os restantes 90% são distribuídos entre a União (40%) e 60% é retido no estado onde foi gerada a arrecadação, sendo este montante distribuído entre as redes estaduais e municipais de ensino de acordo com as respectivas matrículas na educação básica. Relembrando, a mudança fundamental estabelecida pelo STF diz respeito ao critério de distribuição tendo em vista a arrecadação feita em um estado, e sua redistribuição no âmbito deste mesmo estado, entre as redes estaduais e municipais de ensino, levando-se em conta a matrícula em cada rede. O STF determinou que após a retenção da parcela administrativa e da parcela da União, a totalidade dos recursos será redistribuída entre redes estaduais e municipais, tendo em vista a matrícula em cada uma delas, sendo o critério anterior, hoje vigente, declarado inconstitucional. O impacto redistributivo regional será imenso, conforme podemos ver na tabela abaixo.
Como se pode ver na Tabela 1, a aplicação do novo critério de distribuição do Salário Educação reduzirá significativamente a participação da região Sudeste e, em menor proporção, das regiões Sul e Centro-Oeste. As grandes beneficiadas serão as regiões Norte e Nordeste, as que tinham as menores participações relativas, em decorrência dos critérios de distribuição ainda vigentes. A lógica que será aplicada a partir de 2024 é de distribuição igualitária por aluno matriculado entre as redes públicas, independentemente do local onde foi arrecada a Contribuição Social Salário Educação. Abaixo apresentamos os dados de alguns estados para exemplificar o impacto do novo critério.
Esta equalização dos recursos distribuídos para as redes municipais e estaduais de todo o País terá um efeito importante na equidade de oportunidades educacionais. O FUNDEB, na versão instituída pela Emenda Constitucional 108/2020, está permitindo aos municípios mais pobres receber mais recursos transferidos pelo Governo Federal, através da parcela VAAT, também induzirá melhores práticas almejando elevados padrões de qualidade educacional para todos, através da distribuição da parcela VAAR. Mas a própria exigência de diminuição da iniquidade educacional demanda recursos para atividades que frequentemente têm financiamento precário, a exemplo da alimentação estudantil, transporte escolar, uniformes, material didático etc. O expressivo aumento da distribuição de recursos do salário educação para os estados e municípios com menores recursos é muito bem-vinda, neste contexto.
Resta especular se esta mudança será efetivamente implementada. Na tese de Diego Lutz já citada, se analisam os inúmeros projetos de lei em torno do assunto. O autor os classificou em quatro conjuntos: a) repartição dos recursos do salário educação, b) destinação do salário educação, c) aspectos tributários do salário educação e d) controle e transparência no uso dos recursos do salário educação.
A maior parte dos projetos não conseguiu atingir a etapa de votação pelas casas do Congresso Nacional, mas foram registrados projetos com objetivos semelhantes ao que foi atingido pelo julgamento do STF. Como ameaça no horizonte, há um número expressivo de projetos que pretendem extinguir ou esvaziar a capacidade arrecadatória do salário educação. O Governo Federal está detalhando propostas visando um melhor equilíbrio das contas públicas e simultaneamente tentando retornar a discussão de uma reforma tributária que simplifique a arrecadação, diminua o potencial de disputas judiciais e administrativas. Um dos aspectos que tem forte apelo em muitos setores é o custo indireto de contratação da força de trabalho. As contribuições e encargos sobre a folha de salário passam a ser alvos preferenciais. Fica, portanto, a preocupação de que uma antevista medida com forte impacto na equidade educacional seja extinta antes de entrar em vigor.
A construção do novo FUNDEB decorreu de uma luta com grande mobilização de entidades representativas de setores educacionais, parlamentares, organismos da sociedade civil etc. A modificação no critério de distribuição do Salário Educação, não obstante ter registros no Congresso Nacional de projetos de lei com conteúdo semelhante, decorreu de um julgamento do Supremo Tribunal Federal e parece não ter chamado a atenção da opinião pública, nem mesmo da maioria dos especialistas que militam em favor da educação pública com qualidade e equidade. Seria prudente esperar uma modificação de tal monta sem ao menos preparar os gestores públicos para o melhor uso desses novos recursos? Quanto aos estados e municípios que perderão recursos, não é fundamental que planejem a manutenção dos programas suplementares de educação com novas fontes? Há uma imensa frente de trabalho para assegurar e melhor utilizar esses recursos que têm o potencial de equalizar oportunidades educacionais no Brasil. Ao trabalho, portanto.
[1] Imagem: Prefeitura de Itapevi, Flick, CC POR 2.0
Como citar este artigo: Josué Modesto dos Passos Subrinho. Salário Educação: Esperança ou miragem? Saense. https://saense.com.br/2023/05/salario-educacao-esperanca-ou-miragem/. Publicado em 07 de maio (2023).
