Josué Modesto dos Passos Subrinho
25/07/2024
Nesse momento que se encerra o prazo do Plano Nacional de Educação (2014-2024) sem que um novo tenha sido aprovado pelo Congresso Nacional e que estamos às vésperas da divulgação dos resultados da Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), referente ao ano de 2023, as notícias ruins têm predominado na imprensa nacional acerca do desempenho dos nossos sistemas educacionais. É possível, contudo, que estejamos assistindo, sem dar a devida importância, uma mudança crucial na Educação Básica. Trata-se da forma e critérios para a atração e seleção de candidatos (as) aos cargos ou funções de diretor(a) de escola.
A Meta 19 do Plano Nacional de Educação estabeleceu:
“Assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto.” [1]
A meta da gestão democrática da educação se desdobra em formas de escolha dos diretores escolares e existência de órgãos colegiados no âmbito escolar e extraescolar. Para monitorar o cumprimento da meta, um dos indicadores é: “Indicador 19A: Percentual de escolas públicas que selecionam diretores por meio de processo seletivo qualificado e eleição com participação da comunidade escolar.” [2]
Os resultados do monitoramento desse indicador encontram-se na tabela 1. Na maior parte das redes públicas de educação do Brasil é atribuído ao diretor de escola um cargo ou função de livre provimento, seja pelo dirigente político máximo, governador ou prefeito, seja por seu representante, secretário de educação. Este formato permitiu uma ampla interferência das forças político-partidárias na indicação dos ocupantes do cargo/função. Antes mesmo da vigência do Plano Nacional de Educação duas tendências se contrapuseram a essa interferência política: a) uma reação corporativista dos professores exigindo a consulta à comunidade escolar para a eleição do diretor; b) a exigência de critérios técnicos para o exercício do cargo, levando, em alguns casos, a realização de processos seletivos ou concursos públicos para acesso ao cargo.
Essas soluções, particularmente a eleição no âmbito da comunidade escolar, suscitou uma questão administrativa relevante. A competência do chefe do executivo estaria sendo invadida, especialmente se o exercício das atribuições de diretor escolar estivesse vinculado a um cargo de livre provimento pelo dirigente máximo? Há uma decisão do Supremo Tribunal Federal que declarou inconstitucional um dispositivo de uma constituição estadual que determinava a eleição dos diretores de escola, exatamente pela invasão das atribuições do Governador do Estado [3]. Não obstante essa decisão, aparentemente não houve repercussão geral. Os entes que usavam a consulta à comunidade para a seleção de candidatos ao cargo de diretor continuaram fazendo e os dirigentes políticos se amoldaram a situação, reservando a livre nomeação para casos de vacâncias ou de pouco interesse expresso pelas comunidades escolares no processo de consulta para indicação do diretor escolar. Onde não havia a prática de consulta à comunidade escolar ou a obrigação legal de processos seletivos ou concursos públicos, a simples nomeação, mediada pelo jogo político partidário, continuou sendo praticada, conforme podemos ver na tabela 1. [4]
Apesar do expressivo decréscimo na forma de acesso dos diretores escolares ao cargo, através da indicação política, 9,6 pontos percentuais entre 2019 e 2023, este continuou sendo o meio mais utilizado pelas redes públicas. A eleição foi outro formato com redução de participação entre as formas de acesso, tendo um decréscimo de 3 pontos percentuais no mesmo período. O concurso público encerra a lista de formatos com redução de participação, com 0,7 pontos percentual no período.
Apresentaram crescimento de participação nas formas de acesso ao cargo de diretor escolar: processo seletivo, com 8,1 pontos percentuais, a eleição e processo seletivo, com 3,9 pontos percentuais e outras formas de acesso com 1,3 ponto percentual. Se considerarmos a evolução apenas das formas que envolvem um processo seletivo ou concurso, chegamos, em 2023, a 33,4% dos acessos ao cargo de diretor escolar, ainda abaixo da indicação que correspondeu a 46,6% dos acessos.
O papel do diretor de escola como gestor de uma equipe que conduz o projeto pedagógico da comunidade escolar, envolvendo o relacionamento com outros atores além da escola, tais como famílias dos estudantes, autoridades educacionais, serviços públicos conectados com a escola etc., já foi bem delineado, em âmbito internacional, pela literatura especializada. Estimou-se que essa liderança é o segundo fator intraescolar mais importante para a aprendizagem dos estudantes, após o corpo docente qualificado e comprometido com o desenvolvimento dos estudantes. Pesquisas realizadas no Brasil chegaram a resultados semelhantes, a exemplo do abaixo citado:
“Neste trabalho, pôde-se, assim, com base em evidências, sintetizar algumas características de um diretor eficaz, altamente relacionadas a quatro das características de liderança propostas por Reynolds & Teddlie (2008): estar próximo à comunidade; procurar apoiar estudantes com dificuldade nos estudos por meio de parceria com pais e professores; conseguir adesão dos professores à gestão, e, por fim, ter atitudes com a intenção de superar obstáculos. Claramente, esses constructos são representativos de uma liderança “participativa” e de uma liderança “objetiva e firme.” [5]
Há um novo fator que aparentemente está impulsionando as formas que envolvem a seleção qualificada de diretores escolares, seguida ou não por consultas à comunidade escolar. A regulamentação dos critérios de acesso à parcela Valor Aluno Ano Resultado (VAAR) do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), cujo cumprimento é avaliado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, INEP, provocou um sensível crescimento no número de municípios que alegam ter adequado seus métodos de seleção de diretores para o atendimento do disposto na Lei 14.113 de 25 de dezembro de 2020, § 1º., inciso I.
“I -provimento do cargo ou função de gestor escolar de acordo com critérios técnicos de mérito e desempenho ou a partir de escolha realizada com a participação da comunidade escolar dentre candidatos aprovados previamente em avaliação de mérito e desempenho;”
Em relação ao fixado no Plano Nacional de Educação que privilegiava a chamada gestão democrática e, para o caso de indicação de diretores escolares, associava a eleição pela comunidade escolar com uso de critérios técnicos de mérito e desempenho, o novo marco legal privilegiou o uso dos critérios técnicos de mérito e desempenho e facultou complementar o processo com a consulta à comunidade.
Em 2023, para o recebimento da parcela VAAR no ano seguinte, 1.908 municípios foram habilitados por terem cumprido todas as cinco condicionantes fixadas. O total de municípios inabilitados por não atender uma ou mais condicionalidade foi de 3.045, dos quais 1.294 foram inabilitados por não atenderem a condicionalidade I (escolha de gestor escolar de acordo com critérios técnicos de mérito e desempenho) isoladamente ou em conjunto com outras condicionalidades, ou seja, dos 3.045 municípios inabilitados por alguma das condicionalidades, 1.751 comprovaram ter atendido a condicionalidade de seleção de diretores com critérios técnicos de mérito e desempenho. Somando-se esses aos 1.908 municípios que atenderam todas as condicionantes temos um total de 2.659 municípios supostamente aplicando a forma determinada pela lei que regulamentou o FUNDEB para o acesso ao cargo de diretor escolar. Esse total equivale a 47,7% dos municípios brasileiros. [6]
Como vimos na tabela 1, pelos critérios de monitoramento do Plano Nacional de Educação, 33,4% dos diretores de escolas públicas acessaram ao cargo através de algum tipo de processo seletivo. A mesma fonte indicou que os municípios são a instância administrativa mais resistente à aplicação de processos seletivos e ou consultas as comunidades escolares. No mesmo ano de 2023, para fins de comprovação de habilitação para recebimento da parcela VAAR no ano seguinte, os municípios demonstraram uma forte evolução na adesão ao método prescrito pela Lei do FUNDEB. A primeira distribuição da parcela do VAAR ocorreu em 2023 e os valores distribuídos serão acrescidos até atingir o percentual de 2,5% do valor total do FUNDEB, em 2026. É, portanto, razoável presumir um crescente atendimento dos municípios às condicionalidades que habilitam o recebimento da parcela, dentre as quais a realização de processos seletivos para indicação dos diretores escolares.
Essa não é das condicionalidades de mais complexa realização, dependendo fortemente da decisão das autoridades políticas locais. Além do incentivo financeiro propiciado pelo acesso a uma parcela de valor crescente do FUNDEB, há a possibilidade de responsabilização das autoridades pelos órgãos de controle decorrente da omissão no acesso aos recursos, na hipótese de o prefeito insistir em manter a forma de livre nomeação dos diretores escolares. Enfim, a junção de incentivo e responsabilização pode dar um impulso que o simples anúncio de uma meta do Plano Nacional de Educação não conseguiu. Resta especular acerca do potencial transformador e desdobramentos de uma mudança em larga escala da forma de selecionar os diretores escolares.
Suponhamos que até 2026 todos os diretores de escolas das redes estaduais e municipais do Brasil sejam escolhidos através de processos seletivos baseados em critérios técnicos de mérito e desempenho. Quais seriam as dificuldades para implementação dessa mudança e quais as expectativas de mudanças na qualidade da educação?
Um equívoco comum acerca do potencial transformador dos processos seletivos para diretores escolares é supor que haja uma oferta muito grande de candidatos em relação às vagas disponibilizadas. Temos que ter em mente que o diretor escolar deve ter competências ou atribuições muito diversificadas. Ele deve ser, em primeiro lugar, um líder pedagógico capaz de articular a equipe dirigente e os professores na implementação do projeto político pedagógico da escola. Em segundo lugar, ele deve ter capacidade de gestão, tanto de pessoas quanto de sistemas de informação, sistemas de materiais, administração predial, transporte escolar, alimentação etc. Finalmente, em terceiro lugar, precisa ter liderança política para entender as diretrizes da política educacional nacional e local, negociar as melhores condições para a comunidade escolar transformar em realidade as aspirações das políticas educacionais, liderar o cotidiano da escola visando uma educação de qualidade e com equidade. Esse conjunto de competências, que idealmente deve ser completo, limita o número de candidatos viáveis. Há os que têm habilidades para interpretação de dados, mas não para o relacionamento interpessoal imprescindível para a liderança escolar, há os que gostam de alimentar sistemas de informação, mas têm dificuldades em traduzir para os colegas a importância dos mesmos para a vida da escola e dos estudantes e, finalmente, os que não obstante algumas competências administrativas e pedagógicas têm dificuldades de relacionamento com a comunidade extraescolar, famílias dos estudantes, vizinhança, serviços públicos e lideranças políticas e comunitárias.
O próprio ineditismo de processos seletivos para diretores de escola em municípios e, por vezes, em regiões amplas abrangendo a totalidade do território do estado, exigem uma preparação do processo seletivo de diretores. Um primeiro passo seria analisar a questão da atratividade do cargo.
Tipicamente a indicação política para o cargo de diretor convive com baixas expectativas de desempenho da escola e das competências do líder escolar. A simples matrícula da população em idade escolar, que até há pouco tempo garantia o acesso aos recursos do FUNDEB, e a inexistência de sistemas próprios de avaliação de aprendizagem dos estudantes, bem como de desempenho administrativo-pedagógico das escolas reduziam os requisitos para os candidatos ao cargo. Um município pode cumprir uma das atuais exigências para acesso à parcela VAAR do FUNDEB, demonstrando ter legislação estabelecendo critérios técnicos de mérito e desempenho para seleção de diretores e ter usado a mesma para formar o quadro de diretores. Para cumprir outros requisitos para acesso à parcela VAAR, a exemplo da melhoria de desempenho dos estudantes, aferida pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) com redução das desigualdades de aprendizagem entre os estudantes mais pobres e mais ricos, entre os não brancos e brancos é preciso muito mais. É preciso aspirar que o processo seletivo escolha candidatos comprometidos com um sistema educacional de qualidade e com equidade.
A preparação de um processo seletivo para diretores escolares que tenha a expectativa de escolher os melhores líderes da comunidade escolar exige, portanto, providências que vão além da simples preparação de um edital para seleção, seguindo uma legislação inspirada na Lei 14.113 de 25 de dezembro de 2020. São necessárias algumas etapas para a completa execução do processo seletivo e de outras que seguem a posse dos candidatos escolhidos.
A atração para o processo seletivo exige alguns cuidados prévios, desde o prazo e meios de divulgação do processo até pesquisas sobre o interesse despertado em potenciais candidatos. Uma dúvida frequente é se o processo se limitaria aos professores com vínculo permanente com a rede, excluindo, portanto, os professores com vínculos temporários e os vinculados a outras redes. É conveniente que esta questão esteja claramente definida na legislação local. Se a escolha for mais restritiva, diminui o número de candidatos, o que no caso dos pequenos municípios com poucos professores pode inviabilizar o processo. Outra dificuldade diz respeito a própria realização do processo técnico que pode ser um obstáculo considerável para os pequenos municípios, especialmente se não contarem com a ajuda de organismos especializados, do Estado e ou do Governo Federal. Finalmente há que se considerar a atratividade da remuneração oferecida aos diretores. Dada a permissão constitucional de acúmulo de dois cargos públicos, a proliferação de contratações temporárias e a possibilidade de que um dos cargos públicos seja não docente, o número de professores com apenas um cargo público efetivo e sem aspiração de obter outro cargo público ou ocupação privada é reduzido.
Uma remuneração condizente com a opção de manter um único vínculo e com dedicação exclusiva à escola que dirige requer um exame das condições oferecidas aos profissionais da localidade com o propósito não apenas de atrair os melhores candidatos do corpo docente, mas também de profissionalizar a opção da gestão escolar sem prejuízo em sua remuneração quando comparada com as outras opções de carreiras e ocupações disponíveis para os professores.
Quanto ao processo seletivo propriamente dito, é importante que seja anunciado com prazo razoável através de edital público, a forma mais usada para comunicar certames públicos. O edital deve conter, no mínimo: a descrição do cargo, suas atribuições, requisitos para inscrição, as competências esperadas dos candidatos, a remuneração do cargo e etapas e prazos do processo seletivo. As etapas do processo seletivo devem conter, por exemplo: análise do currículo, provas de conhecimento, apresentação de projetos de direção de escola e/ou estudo de caso e finalmente, entrevista. Nas diversas etapas do processo seletivo não apenas os chamados “hard skills”, isto é, conhecimentos técnicos da gestão escolar, mas também os “soft skills”, vinculados aos aspectos comportamentais e exercício da liderança deveriam ser analisados. Uma decisão política pode ser privilegiar a experiência acumulada por gestores, realizando uma avaliação prévia dos conhecimentos, habilidades e atitudes classificando-os entre aptos, por terem obtidos níveis considerados adequados e não aptos. As vagas remanescentes seriam oferecidas através de edital público. Obviamente o processo seletivo interno precisa ser tão rigoroso quanto o externo para ser justo e valorizar as experiências acumuladas.
Divulgado o resultado do processo seletivo e tendo sido os candidatos classificados nomeados pela autoridade competente é importante a pactuação de metas de desempenho, visto que a mudança almejada pela nova sistemática não diz respeito apenas a uma nova forma de indicação de dirigentes escolares, mas ao aprimoramento administrativo que permita maior eficiência na aplicação dos recursos públicos, maximizando os resultados educacionais. A partir dos indicadores mais relevantes do desempenho de cada escola: aprendizagem dos estudantes, taxas de aprovação, defasagem idade-série, preenchimento das vagas tendo em vista o público a ser atendido na localidade e de outros indicadores que podem predizer o sucesso da gestão, a exemplo de: regularidade da distribuição de material didático pedagógico, regularidade do calendário escolar, frequência dos estudantes, frequência dos professores, efetividade dos programas de reforço de aprendizagem etc. montar um conjunto de indicadores cuja evolução será monitorada, sendo parte fundamental de um pacto de gestão a ser firmado pela Secretaria de Educação com os diretores escolares. O acompanhamento do desempenho deve indicar as estratégias para superar os obstáculos encontrados na melhoria dos indicadores. Experiências de ciclos de gestão têm demonstrado, em diversas localidades do País, o quanto podemos aprimorar o desempenho dos nossos sistemas educacionais. [7]
O acompanhamento do desempenho dos diretores, a partir dos indicadores previamente pactuados deve propiciar programas de aprimoramento da formação. Na medida em que a Secretaria de Educação consiga identificar as principais lacunas no desempenho dos diretores e ofertar programas práticos e eficientes para o aperfeiçoamento deles, mais virtuoso se torna o círculo. A existência de banco de talentos para promover substituições tempestivas de diretores que se afastem tanto por desempenho insuficiente quanto por razões circunstanciais é uma segurança suplementar que deve ser perseguida por todos os sistemas educacionais.
Finalmente, o reconhecimento público dos diretores escolares que se destacarem no conjunto dos indicadores pactuados que permitam um escalonamento simples deve ser praticado e prestigiado pelas autoridades mais representativas. Esses incentivos não monetários têm se mostrado muito eficientes para impulsionar o desenvolvimento de sistemas administrativos públicos de qualidade. Há alguma controvérsia em torno de sua associação às premiações pecuniárias. Alguns autores as admitem apenas quando mensuram o desempenho coletivo.
Acredito que o leitor deva ter compreendido que uma simples mudança na forma de indicar os diretores escolares não provocará mudanças profundas na gestão das escolas e das secretarias de educação. Os dez anos de vigência do recém-encerrado Plano Nacional de Educação não conseguiram tornar a seleção baseada em critérios técnicos de desempenho e mérito ou a partir de consulta à comunidade escolar as formas mais frequentes de nomeação de diretores escolares, permanecendo a indicação, especialmente nas redes municipais, a forma prevalente.
A implementação do novo FUNDEB, e particularmente da parcela VAAR, exigindo a comprovação da existência de processos públicos de seleção de diretores escolares utilizando-se critérios técnicos de desempenho e mérito provocou um crescimento expressivo no número de municípios que alegam usar esses critérios para o preenchimento dos cargos de diretor. Possivelmente para a maioria dos municípios foi a primeira experiência de processo seletivo, sendo compreensíveis falhas e insuficiências, mas não tentativas de simular um cumprimento de obrigação legal.
Tentamos demonstrar que a mudança no formato de seleção de diretores escolares não é um ato isolado, mas faz parte de um conjunto de medidas visando a estruturação de sistemas educacionais mais eficientes, com maior qualidade e equidade.
Para atrair os melhores candidatos para o cargo de diretor outras medidas devem ser adotadas, entre as quais uma avaliação dos valores pagos aos ocupantes do cargo. Evidentemente dirigir uma escola exige dedicação exclusiva ao cargo, mas a permissão legal e a prática dos professores acumularem cargos públicos e, eventualmente, atividades privadas requer um exame sobre a situação da remuneração média dos professores na localidade, considerando a multiplicidade das ocupações, de forma a tornar atrativa a opção dos professores pelo cargo de diretor. O anúncio com antecedência e a ampla divulgação do processo seletivo, a escolha de entidade com elevada reputação para executar o processo, a fixação precisa das atribuições e competências requeridas pelo cargo são alguns dos componentes de um bom processo seletivo.
Após a divulgação do resultado, a pactuação de indicadores que serão monitorados para aferir o desempenho dos diretores acompanhado de programas de desenvolvimento para suprir as lacunas na formação e insuficiências no desempenho complementam um bom ciclo de gestão administrativa das escolas.
Não obstante estar bem estabelecido que os diretores exercem uma função importante de liderança pedagógica e administrativa na escola, eles não o fazem isoladamente. Desta forma é preciso cuidar também da formação da equipe diretiva. Coordenadores pedagógicos, secretário escolar, coordenador administrativo-financeiro são imprescindíveis, conforme a dimensão da escola, para formar equipes capazes de apoiar os professores, estudantes e famílias no desenvolvimento educacional. O diretor escolar precisa exercer um papel importante na escolha e no apoio ao desenvolvimento dos integrantes de sua equipe, sob pena de acirrar conflitos internos e diminuir a produtividade administrativa e pedagógica da unidade.
É fundamental que em toda a Secretaria de Educação haja uma coerência com o comando legal de escolha de diretores escolares lastreada em critérios técnicos de mérito e desempenho. Se os dirigentes regionais de educação e demais dirigentes da unidade central são escolhidos a partir de critérios divergentes dos estabelecidos para a escolha dos diretores, a dissonância se imporá. Os sistemas educacionais mais bem sucedidos se caracterizam pela elevada coerência de seus procedimentos e valores. Além dos já mencionados, se preocupam com a representatividade dos dirigentes em relação à composição demográfica da população atendida pelas escolas, pela observação do caráter inclusivo da educação e pela procura do sucesso dos segmentos historicamente prejudicados, demonstrando preocupação com a equidade.
Concluindo, a implementação de mudanças exigidas pelo novo FUNDEB têm um potencial imenso de mudanças para a educação pública brasileira, especialmente no conjunto das redes municipais, o de maior número de matrículas entre todas as redes. Este conjunto, com algumas exceções, por razões de capacidade técnica e orçamentária, por resistências políticas e pelas falhas e omissões dos governos estaduais e federal em exercer efetivamente o papel de coordenadores e prestadores de assistência técnica, tem parte importante de responsabilidade nos baixos desempenhos da educação pública brasileira. As medidas previstas na legislação vigente precisam ser efetivamente implementadas e monitoradas pelas autoridades e pelos órgãos de controle. Há um imenso potencial de transformação, mas o simples enunciado e publicação de legislação e boas intenções não transformam a realidade. Há um longo caminho na árdua implementação, onde cada erro deve ser encarado como uma oportunidade de aprendizagem e cada sucesso celebrado como uma possibilidade de multiplicação.
[1] Lei N. 13.005 de 25 de junho de 2004. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm
[2] Idem, ibid.
[3] Decisão do STF acerca de dispositivo da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. https://www.jusbrasil.com.br/noticias/eleicao-para-direcao-de-escola-publica-e- inconstitucional/1683740
[4] chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://download.inep.gov.br/publicacoes/institucionais/plano_nacional_de_educacao/relatorio_do_quinto_ciclo_de_monitoramento_das_metas_do_plano_nacional_de_educacao.pdf
[5] Soares, Tufi Machado e outros. A gestão escolar e o IDEB na escola. Revista Pesquisa e Debate em Educação. V1., N.1, pp. 37-56.
[6] https://undime.org.br/noticia/03-01-2024-12-49-divulgada-a-relacao-dos-entes-inabilitados-a-complementacao-vaar-do-fundeb-2024.
[7] Fernandes, José Henrique Paim e outros. Estados eficazes na gestão da aprendizagem. Rio de Janeiro. Editora Fundação Getúlio Vargas. Instituto Unibanco. 2023.
Como citar este artigo: Josué Modesto dos Passos Subrinho. Selecionando diretores de escolas. Saense. https://saense.com.br/2024/07/selecionando-diretores-de-escolas/. Publicado em 25 de julho (2024).
