Josué Modesto dos Passos Subrinho
21/10/2024
Os prefeitos e prefeitas que estão encerrando os mandatos no final deste ano foram eleitos(as) em 2020, sob condições sanitárias restritivas determinadas pelas autoridades da saúde, na vigência da pandemia da COVID-19. Ao tomarem posse nos seus cargos, em janeiro de 2021, encontraram as escolas públicas fechadas e tentando implantar, com sucesso variável, as alternativas de ensino remoto. O retorno às aulas presenciais foi difícil e quando, finalmente, recomendado pelas autoridades sanitárias e educacionais, muitos alegaram dificuldades diversas para o retorno imediato, desde o vencimento de contratos para o transporte escolar, abastecimento de alimentos para a merenda, prédios sem condições de uso, contratos encerrados de professores temporários e pessoal de apoio etc.
Apesar de todas as dificuldades, no final de 2021, foram realizadas, em Sergipe, as primeiras provas do Sistema Estadual de Avaliação da Educação Básica (SAESE) e do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB). Em 2019 fora aprovado um conjunto de leis importantes para a Educação Básica sergipana, que será analisado em outro artigo e, no final de 2020, uma nova regulamentação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), através da Emenda Constitucional 108/2020.
Vamos apresentar os resultados do SAEB dos municípios sergipanos, referentes aos anos de 2019 e 2023, que expressam o nível de aprendizagem e de aprovação dos estudantes, antes do início do mandato dos atuais prefeitos e prefeitas e a última avaliação nacional, no terceiro ano do mandato, ou seja, grosso modo, o quanto os atuais gestores conseguiram avançar ou não, na educação municipal. Um outro retrato mais preciso, do ponto de vista temporal, poderá ser obtido com a divulgação do SAESE 2024, a ser aplicado no próximo mês, cujos resultados deverão ser divulgados no início do segundo semestre de 2025. Ao confrontá-los com os resultados do SAESE 2021, teremos a coincidência dos marcos temporais dos mandatos dos dirigentes municipais.
Em seguida apresentaremos as novas fontes de recursos para a Educação Básica Municipal, decorrentes da regulamentação do FUNDEB, do novo critério de distribuição do Salário-Educação, de transferências especiais do governo estadual e da quota municipal do ICMS.
Conforme podemos ver no quadro 1, dos 75 municípios sergipanos, 73 tiveram os resultados do IDEB 2019 divulgados, por terem obtido o comparecimento às provas do SAEB de mais de 80% dos estudantes matriculados. Em 2023, 71 municípios se habilitaram a ter os resultados divulgados, como não houve coincidência entre os municípios não habilitados nos anos de 2019 e 2023, a comparação dos resultados entre os dois anos só é possível para 69 municípios. Um município teve o mesmo resultado nos dois anos de comparação e 51 municípios apresentaram algum crescimento no IDEB, referente aos Anos Iniciais do Ensino Fundamental, enquanto 17 apresentaram decréscimo. Dito de outra forma, 68% dos municípios sergipanos tiveram crescimento no IDEB Anos Iniciais do Ensino Fundamental, 23% tiveram decréscimo e 9% ou não tiveram resultados para comparação ou mantiveram o resultado.
Ainda no quadro 1, podemos ver que o conjunto das redes públicas (estadual e municipais) teve um acréscimo no IDEB de 0,3 pontos. Dos 51 municípios que apresentaram crescimento no IDEB, 12 tiveram acréscimos abaixo de 0,3 pontos. O município de São Cristóvão se destacou duplamente: por ter o maior IDEB entre as redes municipais, em 2023, e por apresentar o maior crescimento no IDEB entre 2019 e 2023, 1,4 pontos. Itabaianinha, que apresentou o segundo maior IDEB, em 2023, teve um acréscimo exatamente igual a média das redes públicas, 0,3 pontos. Os municípios com crescimento de 1 ponto ou mais no IDEB foram: Ilha das Flores, Cedro de São João, General Maynard, Arauá, Pedrinhas, Santana do São Francisco e Cumbe.
Os 17 municípios que apresentaram decréscimo no IDEB precisam de uma atenção muito especial, dos dirigentes municipais, Secretaria Estadual da Educação, no papel de ente responsável pelo regime de colaboração do Estado com os municípios, e órgãos de controle. Na maioria dos casos apresentavam, em 2019, IDEB menor do que 5. Apenas Nossa Senhora do Socorro, Malhada dos Bois, Amparo do São Francisco e Macambira apresentaram IDEB igual ou superior a 5 e não conseguiram manter ou ampliar o índice no ano de 2023.
Conforme podemos ver no quadro 2, dos 75 municípios sergipanos, 61 tiveram os resultados do IDEB 2019 divulgados, por terem obtido o comparecimento de mais de 80% dos estudantes matriculados às provas do SAEB. Em 2023, 66 municípios se habilitaram a ter os resultados divulgados, como houve algumas coincidências entre os municípios não habilitados nos anos de 2019 e 2023, a comparação dos resultados entre os dois anos só é possível para 55 municípios. Seis município tiveram o mesmo resultado nos dois anos de comparação e 28 municípios apresentaram algum crescimento no IDEB, referente aos Anos Finais do Ensino Fundamental, enquanto 21 apresentaram decréscimo. Dito de outra forma, 37% dos municípios sergipanos tiveram crescimento no IDEB Anos Finais do Ensino Fundamental, 28% tiveram decréscimo e 35% ou não tiveram resultados para comparação ou mantiveram o resultado.
Reafirma-se uma tendência já comprovada em outras situações. O desempenho dos Anos Finais do Ensino Fundamental é mais desafiador do que o dos Anos Iniciais. Enquanto neste, tanto no Brasil como um todo quanto no estado de Sergipe, houve uma consistente tendência de melhoria de aprendizagem e aprovação dos estudantes com o passar dos anos de aplicação das provas do SAEB, nos Anos Finais do Ensino Fundamental os resultados se afastaram das metas fixadas pelo INEP e há menor aderência das escolas na aplicação das provas.
Entre 2019 e 2023, o conjunto das redes públicas apresentou um crescimento no IDEB referente aos Anos Finais do Ensino Fundamental de 0,4 pontos, passando de 3,6 para 4,0. Entre os 10 municípios que tiveram maior crescimento no IDEB, no período analisado, apenas Divina Pastora tinha um índice equivalente à média das redes públicas do ano de 2019 (3,6), todos os demais estavam abaixo desse índice, destacando-se Pedra Mole, com o maior crescimento, 2,0 pontos, mas que partiu de um índice extremamente baixo, 1,9. Ou seja, não obstante o incremento notável, o município, em 2023, ainda estava abaixo da média das redes públicas. Entre os municípios que apresentaram maiores IDEB em 2023 e crescimento em relação ao índice de 2019, destacam-se: Itabaianinha, São Cristóvão, São Miguel do Aleixo, Japoatã, Divina Pastora, Aracaju, General Maynard e Capela.
Dos 21 municípios que apresentaram decréscimo no IDEB Cedro de São João, Siriri, Amparo do São Francisco e Nossa Senhora do Socorro destacam-se por terem obtido, em 2019, índices acima da média do conjunto das redes públicas, mas não terem conseguido manter o patamar obtido na gestão anterior. Cumbe, Siriri e Telha estão na situação de partirem de um índice abaixo da média estadual e apresentarem decréscimo no IDEB, o que requer atenção especial.
Em resumo. Quanto aos Anos Iniciais do Ensino Fundamental há que se anotar a redução do número de municípios que atingiram a meta da participação mínima dos estudantes nas provas do SAEB quando comparados os resultados de 2019 e 2023. A proporção de municípios que obteve avanço no IDEB é (68%) é animadora. Por outro lado, é preocupante que 9% dos municípios não tenham obtido avanços ou não tenham produzido dados para a comparação. Os 23% de municípios que apresentaram decréscimos no IDEB precisam intensificar a procura de estratégias para melhoria do desempenho da rede de escolas municipais e precisam da cooperação do Estado, de organismos dedicados à Educação Básica e dos órgãos de controle. Quanto aos Anos Finais do Ensino Fundamental, os dados são mais preocupantes. A menor participação dos estudantes nas provas SAEB, levou a uma proporção de 35% dos municípios sem resultados que permitissem a comparação entre 2019 e 2023. Os municípios que apresentaram crescimento no IDEB correspondem a 37% deles, enquanto 28% tiveram decréscimo.
No período 2021-2024, correspondente aos atuais mandatos dos prefeitos municipais, as condições de financiamento da Educação Municipal passaram por mudanças importantes. A primeira foi a reformulação do FUNDEB em consequência da Emenda Constitucional 108/2020. Para os municípios sergipanos houve a possibilidade de acesso a transferências do Tesouro Nacional feitas diretamente ao município, quer seja através da parcela Valor Aluno Ano Total (VAAT) para os municípios que se habilitassem e demonstrassem dispor de recursos próprios e do FUNDEB menores do que o valor mínimo nacional fixado. Uma outra parcela, a Valor Aluno Ano Resultado, depende da habilitação do município e do atendimento de condicionalidades e alcance de resultados fixados na lei de regulamentação do FUNDEB. Estas parcelas terão valores reais crescentes, cujo teto será atingido em 2026.
Entre 2020 e 2023 o total de recursos do FUNDEB transferido aos municípios sergipanos cresceu 69%. Para praticamente todos os nossos municípios esta é a principal fonte de financiamento da Educação Básica. O fato de ela ser uma fonte segura e com uma tendência de longo prazo de transferir mais recursos para os municípios, com base no número de estudantes matriculados, tem proporcionado a ampliação da escolarização de camadas da população que tradicionalmente ficavam excluídas, especialmente os mais pobres, os negros e os moradores das zonas rurais. Em 2007, os municípios sergipanos receberam 61% dos recursos do FUNDEB, em 2020, 64% e, finalmente, em 2024, 65%.[1]
Além da ampliação da fatia municipal, obtida pelo crescimento da matrícula em suas redes, as inovações decorrentes da Emenda Constitucional 108/2020, privilegiou a complementação de recursos advindos do Tesouro Nacional para os municípios habilitados e que demonstrassem uma disponibilidade de recursos per capta abaixo do mínimo nacional fixado anualmente. A chamada parcela VAAT começou a ser distribuída em 2021, contemplando 8 municípios. Os aportes do Tesouro Nacional crescem anualmente até atingir o máximo de 10,5%, do valor total dos fundos dos estados e municípios, em 2026. No ano de 2023, a parcela VAAT transferida para 57 dos nossos municípios correspondeu a 5,6% do FUNDEB distribuído entre o estado e seus municípios. O ponto a destacar é que é um recurso adicional, beneficiando os municípios habilitados, ao cumprirem formalidades legais de prestação de contas, e que dispõem de menos recursos para aplicar nas etapas da Educação Básica sob sua responsabilidade.
A segunda parcela adicional, a VAAR, depende de cumprimento de obrigações legais para a habilitação e de um processo mais complexo de atendimento de condicionalidades e alcance de resultados. Neste caso, mesmo municípios com disponibilidade de recursos relativamente elevados e redes estaduais podem ser beneficiados. De forma semelhante ao que ocorre com a parcela VAAT, o máximo da transferência do Tesouro Nacional será atingido em 2026, quando equivalerá a 2,5% do valor total dos fundos dos estados e municípios. Na primeira distribuição, em 2023, 21 municípios sergipanos foram contemplados com uma quota que correspondeu a 0,55% do FUNDEB.
Enquanto os atuais prefeitos e prefeitas estavam em campanha eleitoral e definindo as equipes que comporiam a administração municipal a partir de janeiro de 2021, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional 108/2020, tornando o FUNDEB permanente, aumentando a contribuição do Tesouro Nacional e estabelecendo critérios que tornaram o fundo mais redistributivo, ao aportar mais recursos para as redes públicas com menores recursos por aluno e indutivo a melhorias na qualidade e equidade da Educação Básica. No que diz respeito ao acesso a recursos novos, propiciado por esses novos mecanismos, em 2023, o equivalente a 6,15% do FUNDEB distribuído entre os municípios do estado de Sergipe beneficiou 67 municípios habilitados e que receberam a parcela VAAT ou a VAAR ou ambas.
Observando-se a principal fonte de financiamento da educação municipal, podemos dizer que o período 2021-2024 se caracterizou pela consolidação institucional do FUNDEB e, especificamente, para boa parte dos municípios sergipanos, acesso a recursos adicionais quer porque dispunham de valores por aluno menores que o mínimo nacional quer por bom desempenho educacional e atendimento de condicionalidades fixadas legalmente.
Outra fonte de recursos para financiar a educação que beneficiou os municípios sergipanos foi a mudança no critério de distribuição da quota municipal do Salário Educação, decorrente de um acórdão do Supremo Tribunal Federal e que entrou em vigor em 2024.
O salário educação é uma contribuição social arrecadada pelo governo federal, tendo como base a folha de pagamento de salários e se destina ao financiamento de ações suplementares de educação. Até o ano de 2023 essa contribuição social tinha uma retenção de 10% do valor arrecadado a título de taxa de administração e os restantes 90% distribuídos entre o governo federal e os estados, na proporção 40% para o governo federal e 60% para os estados, sendo a quota estadual retida no território em que foi feita a arrecadação e distribuída entre as redes de educação do estado e de seus municípios segundo o número de estudantes matriculados. O Supremo Tribunal Federal julgando uma ação de inconstitucionalidade acerca do critério de distribuição lastreado no montante arrecadado em cada estado, decidiu que o único critério para distribuição da quota entre estados e municípios seria o total da matrícula vinculada a cada ente da federação. Este novo critério teve impacto redistributivo muito importante, beneficiando os estados com menores arrecadações e prejudicando os que têm maiores arrecadações em decorrência de maior volume de salários pagos. Sergipe e os seus municípios estão entre os beneficiados por uma maior distribuição dos recursos.[2]
Conforme podemos ver no Quadro 4, os municípios sergipanos receberam, em 2023, pouco mais de R$ 39 milhões de reais a título de quota municipal do salário educação. Até agosto de 2024 já haviam recebido pouco mais de R$ 86 milhões. Uma estimativa conservadora, pode projetar um recebimento de R$ 129 milhões, o que representaria um crescimento R$ 90 milhões, ou seja, de 231% em relação ao ano de 2023.
Tradicionalmente os recursos do salário educação são utilizados para a viabilização dos chamados programas suplementares, que não podem ser custeados com recursos vinculados à educação, a exemplo da merenda escolar, e na manutenção de prédios escolares e em investimentos. Um aspecto importante estabelecido pela Emenda Constitucional 108/2020, que reformulou o FUNDEB, é a exigência da redução da desigualdade de aprendizagem entre os estudantes mais pobres e mais ricos e entre os brancos e não brancos, acompanhada da previsão de medição com consequências no volume de recursos repassados às redes escolares. Os recursos ampliados do salário educação seriam muito importantes para viabilizar programas com forte impacto na promoção da equidade entre os estudantes. É necessário, não apenas averiguar como os municípios e os estados estão utilizando esses recursos adicionais, mas também indicar a utilização para os programas de maior impacto na qualidade e na equidade da aprendizagem.
O governo do estado de Sergipe transferiu recursos a partir de programas educacionais desenhados com base no princípio da colaboração com os municípios. A lei n. 9050 de 15.06.2022, autorizou a transferência de recursos para investimentos na infraestrutura física, educacional, tecnológica e administrativa das unidades escolares, no âmbito do Programa Alfabetizar Pra Valer. Todos os municípios sergipanos foram beneficiados, tendo como critérios a matrícula nos três primeiros anos do Ensino Fundamental e o inverso do Valor Aluno Ano Total de cada município. No total foram transferidos R$97.701.869,16.[3]
Com base no Programa de Apoio aos Municípios para expansão da Educação Infantil, instituído pela lei n. 9.340, de 13.12.2023, foram transferidos R$ 64.631.309 para 17 municípios com o objetivo de construção de creches. Ou seja, R$162.333.178 foram transferidos pelo estado para apoiar os municípios sergipanos nos investimentos no ciclo de alfabetização e Educação Infantil.[4]
Finalmente, os municípios com melhor desempenho em educação e em saúde, deveriam receber uma quota maior da parcela não vinculada ao valor fiscal gerado no município, que em Sergipe era distribuída de forma igualitária entre todos os municípios independentemente da população, território ou qualquer outro critério. Em 2019, foi aprovada a Lei do ICMS Social, Lei 8.628 de 05.12.2019, inspirada na experiência do estado do Ceará e tornada obrigatória após a nova regulamentação do FUNDEB. As idas e vindas da legislação serão objeto de outro artigo. Por ora, é importante ressaltar que alguns municípios foram premiados, com uma maior quota do ICMS por apresentarem resultados melhores na alfabetização e nos Anos Iniciais do Ensino Fundamental, aferidos pelo SAESE. Como o mecanismo não agrega novos recursos, apenas redistribui os recursos de forma induzir a perseguição de bons resultados na gestão, globalmente não há mais recursos, os municípios com desempenho acima da média recebem mais, os que mantém a média, não têm alterações e os que apresentam resultados abaixo da média têm redução de recursos. Pela regra anterior, a quota municipal do ICMS não vinculada ao valor fiscal era de 1/75 para cada município, ou seja, 0,01333. Os indicadores publicados pela Secretaria Estadual da Fazenda, arredondou os resultados para 4 dígitos, e registram que 24 municípios tiveram, em 2024, IQE acima de 0,013, 12 municípios tiveram IQE 0,013 e 39 abaixo de 0,013.
É possível traçar um quadro sintético do desempenho da Educação Municipal, em Sergipe, no período 2021-2024, nos seguintes termos. Não obstante as terríveis consequências de um longo fechamento das escolas em decorrência da pandemia da COVID 19, o IDEB dos anos Iniciais do Ensino Fundamental de todas as redes públicas teve um crescimento de 0,3 pontos. O crescimento no IDEB foi verificado em 51 municípios, em 7 municípios não houve crescimento ou não foi possível fazer o cálculo por não apresentarem resultados do IDEB para ao menos um dos anos de comparação e 17 municípios apresentaram redução no IDEB.
Quanto aos Anos Finais do Ensino Fundamental, o crescimento do IDEB das redes públicas foi de 0,4 pontos. O crescimento foi verificado em 28 redes municipais, enquanto 21 redes apresentaram decréscimo. Para 20 redes municipais não foi possível mensurar a variação entre os anos de 2019 e 2023 por não apresentarem resultados para pelo menos uma das avaliações e 6 municípios tiveram o mesmo resultado nos anos citados. Tanto pela menor representatividade dos resultados quanto pelo distanciamento da meta fixada, os resultados dos Anos Finais do Ensino Fundamental precisam de maior atenção das autoridades educacionais.
Em relação a disponibilidade de recursos para investimentos na educação, os municípios contaram com a expansão dos recursos propiciados pela manutenção, reforço e reformulação do FUNDEB concretizadas pela Emenda Constitucional 108/2020 desafiando a política declarada do governo federal de então, de desvincular, desindexar e descarimbar despesas.[5] A reformulação do FUNDEB permitiu aos municípios sergipanos com menores recursos e ou com melhores desempenho acesso a parcelas adicionais de transferências do Tesouro Nacional. Entre 2021 e setembro de 2024 essas parcelas adicionais atingiram R$ 267.290.000. Outra fonte adicional de recursos foi a mudanças no critério de distribuição do salário educação permitindo um crescimento de aproximadamente R$ 90.000.000, em 2024, em relação ao patamar alcançado no ano anterior. Finalmente o governo estadual transferiu em 2022 e 2023, através de programas de apoio à alfabetização e à Educação Infantil, aproximadamente R$ R$162.333.000.
Possivelmente boa parte desses recursos disponibilizados ainda não se converteram em investimentos. Na gestão pública há que se considerar os procedimentos, prazos e as carências na capacidade técnica e gerencial para transformar recursos em investimentos, em melhorias de processos e no caso em tela, em melhoria na qualidade e equidade do ensino. Mas este é o resultado que a sociedade exige, melhorias em instalações e equipamentos, contratação de pessoal e remunerações adequadas são etapas importantes do processo, mas não são sucedâneos de uma educação que alavanca a transformação da sociedade.
[1] Fonte: Tesouro Nacional. https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/transferencias-ao-fundo-de-manutencao-e-desenvolvimento-da-educacao-basica-fundeb/2023/114.
[2] Josué Modesto dos Passos Subrinho. Salário Educação: Esperança ou miragem? Saense. https://saense.com.br/2023/05/salario-educacao-esperanca-ou-miragem/. Publicado em 07 de maio (2023).
[4] https://seduc.se.gov.br/download/portaria-no6636-2023-gs-seduc-de-28-de-dezembro-de-2023/.
[5] Jornal O Globo. Guedes defende desvincular, desindexar e descarimbar despesas do orçamento. https://oglobo.globo.com/economia/noticia/2022/10/guedes-critica-repercussao-do-bloqueio-do-orcamento-e-volta-a-defender-mudanca-no-teto-de-gastos.ghtml.
Como citar este artigo: Josué Modesto dos Passos Subrinho. A educação municipal: novos recursos, velhos desafios. Saense. https://saense.com.br/2024/10/a-educacao-municipal-novos-recursos-velhos-desafios/. Publicado em 21 de outubro (2024).
