Josué Modesto dos Passos Subrinho
17/01/2024
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) se tornou permanente em decorrência da Emenda Constitucional N. 108/2020. Neste mesmo ano, a Emenda foi regulamentada através da Lei N. 14.113 de 25 de dezembro. No ano de 2021 começou a implementação de algumas das mudanças previstas. O ano de 2024 é, portanto, o quarto ano de vigência de alguns dos novos mecanismos do Fundo. Outros, como veremos, ainda precisam de definições e tempo para efetivação.
Já foi amplamente divulgado, mas não custa relembrar, as principais mudanças propiciadas pela Emenda Constitucional N. 108/2020: a) tornou o FUNDEB permanente, retirando-o dos dispositivos transitórios da Constituição Federal, prevendo revisões periódicas em seu conteúdo; b) aumentou a contribuição do Tesouro Nacional de um percentual de 10% do total dos fundos subnacionais para até 23%, a ser alcançada de forma escalonada em 2026; c) incrementou o aspecto redistributivo do FUNDEB com contribuições crescentes do Tesouro Nacional atribuídas diretamente aos municípios com menores valores per capta aplicados na educação, independentemente do valor do FUNDEB do estado. Esta nova contribuição recebeu a denominação de Valor Aluno Ano Total (VAAT); d) criou um mecanismo de indução às melhores práticas e de premiação de resultados em atendimento, qualidade e equidade educacional, através de uma nova parcela de contribuição do Tesouro Nacional denominada Valor Aluno Ano Resultado (VAAR); e) determinou aos estados a regulamentação de uma regra de distribuição de parte da quota municipal do Imposto Sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) com base em desempenho aferido no atendimento, qualidade e equidade educacionais dos respectivos municípios.
Este artigo tem o objetivo de descrever o impacto das duas novas parcelas do FUNDEB criadas pela Emenda Constitucional 108/2020. A contribuição do Tesouro Nacional, já vigente no formato anterior, que passou a ser denominada Valor Aluno Ano Fundeb (VAAF), corresponde a 10% do valor total dos fundos subnacionais e é repassado aos fundos estaduais que não atinjam um mínimo nacional fixado. Nos estados, esta contribuição é redistribuída automaticamente pela forma geral do FUNDEB, isto é, entre a rede estadual de educação e as redes municipais de acordo com o número de alunos matriculados e suas respectivas ponderações. Vejamos a previsão dos valores a serem aportados pelo Tesouro Nacional aos fundos estaduais que não atingiriam o valor mínimo fixado para o VAAF, estimado em R$ 5.315,56.
Sete estados da região Nordeste e dois da região Norte têm se mantido como os principais beneficiários da complementação da União desde a implantação do FUNDEF (1997) e sua posterior transformação em FUNDEB (2006). O Rio de Janeiro é o único estado da região Sudeste a receber essa transferência. Destaque-se a importância da contribuição da União para o financiamento da educação básica em estados como o Maranhão, Pará, Ceará, Bahia e Piauí. Sem esse mecanismo redistributivo dificilmente esses estados e seus respectivos municípios teriam conseguido a expansão da escolarização e a melhoria da qualidade alcançada em algumas unidades.
A parcela VAAT começou a ser distribuída pelo Tesouro Nacional em 2021 e para o ano em curso, conforme estabelecido na Portaria Interministerial N. 7 de 29.12.2023, deverá beneficiar 2.050 municípios, como pode ser visto na tabela 2.
Para o cálculo do Valor Aluno Ano Total em cada município se contabilizam os valores recebidos do FUNDEB, a eventual transferência VAAF feita pelo Tesouro Nacional e a parcela adicional de 5% das transferências recebidas do Estado e do Governo Federal para completar os 25% mínimos de receitas vinculadas `a Manutenção e Desenvolvimento da Educação, os 25% dos impostos municipais arrecadados diretamente, os quais não sofrem retenções para a formação do FUNDEB, e o salário educação. Registradas todas as receitas destinadas à educação municipal, divide-se o total pelo número de alunos matriculados e obtêm-se o VAAT. No ano de 2023 o menor VAAT foi computado no município de Ibipitanga, no estado da Bahia, com R$3.761,10 e o maior VAAT foi encontrado no município de Varginha, no estado de Minas Gerais, com R$76.855,41. São Paulo foi a capital com maior VAAT, equivalente a R$19.186,62. O VAAT mínimo foi estabelecido em R$8.196,52. Todos os municípios que tiverem valores abaixo desse valor receberão uma complementação do Tesouro Nacional para atingi-lo. A complementação VAAT recebida será, portanto, a quantia suficiente para alcançar o mínimo nacional multiplicada pela matrícula ponderada registrada no Censo Escolar.
Como se pode ver na Tabela 2, 2.050 municípios distribuídos por todos os estados, com exceção de Rondônia, receberão complementação VAAT. Este formato de identificar os municípios com menores valores totais disponíveis para aplicação na Educação Básica, representou um avanço, sob o ponto de vista da justiça distributiva, uma vez que o mecanismo único anterior de complementação através do VAAF, terminava contemplando, dentro dos estados beneficiados por terem Fundos com valores abaixo do mínimo nacional, alguns municípios, como por exemplo as capitais ou outros com importantes atividades econômicas, que dispunham de recursos relativamente abundantes, com recursos adicionais do Tesouro Nacional. Dito de outra forma, foi um avanço dividir as transferências e não apenas incrementar a distribuição dos recursos do Tesouro Nacional para beneficiar exclusivamente os municípios nos estados que apresentassem um VAAF abaixo do mínimo nacional.
No Maranhão, por exemplo, 212 dos seus 217 municípios receberão complementação VAAT, mas 5 municípios não receberão essa complementação, porém continuarão a receber a complementação VAAF, através do Fundo Estadual, fixada em 10% do valor total dos Fundos Subnacionais, como já vinha sendo praticado. O importante é destacar que municípios, com baixos VAAT passaram a receber aportes diretos do Tesouro Nacional. São exemplos, os 114 municípios do Rio Grande do Norte, correspondente a 68,3% dos seus municípios e os 40 municípios sergipanos, equivalente a 53,3% dos seus municípios, que mantida a metodologia anterior não receberiam nenhuma complementação, já que os estados não recebem complementação VAAF.
Apesar de ter espalhado pelo território nacional a complementação do Tesouro Nacional, atingindo ao menos um município em cada estado, com exceção de Rondônia, como já visto, os dez estados que recebem a complementação VAAF concentram a maior parte dos municípios e dos valores da complementação VAAT. Nos 10 estados que recebem a complementação VAAF se localizam 1.606 (78,3%) dos municípios que recebem a complementação VAAT. Esses receberão o valor de R$13.190.876.359, ou seja, 92,1% do total dessa complementação. Os demais 444 municípios, distribuídos em 15 estados, receberão R$1.124.886.700, isto é, 7,9% do total.
As duas maiores parcelas de aportes diretos do Tesouro Nacional ao FUNDEB têm um papel muito relevante no financiamento da educação básica de estados e municípios, especialmente nas regiões Norte e Nordeste. Vejamos o exemplo do Maranhão. Na tabela 1 constata-se que os municípios e o estado contribuirão com R$ 6.207.365.523,50 para o FUNDEB, enquanto a complementação da União, através da parcela VAAF, corresponderá a R$ 4.532.853.280,70; os 212 municípios maranhenses habilitados a receber a parcela VAAT (vide tabela 2) conseguirão R$ 2.746.973.958, totalizando R$ 7.279.827.258,70 de transferências diretas do Tesouro Nacional, as quais ultrapassam o valor da soma das contribuições do Estado e dos seus municípios ao FUNDEB. Esta é uma conquista recente da sociedade brasileira, assegurar condições mínimas de financiamento que possibilitem acesso à educação pública, independentemente da região em que o cidadão tenha nascido.
Mais complexa, quanto ao acesso aos recursos, visto ser dependente da apresentação de resultados e do atendimento de condicionalidades é a parcela Valor Aluno Ano Resultados (VAAR). Esta começou a ser distribuída no ano de 2023, com aporte adicional do Tesouro Nacional de 0,75% do valor total dos fundos subnacionais. Em 2024 deverão ser distribuídos R$3.360.000.000, correspondente a 1,5% do valor total dos fundos subnacionais.
Quanto ao desempenho das redes, a Portaria 975 MEC, de 13.12.2022 fixou dois indicadores: o primeiro o de atendimento, correspondente a 50% do valor, capta direta ou indiretamente a evasão no ensino fundamental e médio e o segundo, também com 50% do valor, capta a evolução da aprendizagem expressa nos resultados médios dos estudantes de cada rede pública estadual e municipal nos exames do sistema nacional de avaliação da educação básica, ponderados pela taxa de participação nesses exames e por medida de equidade de aprendizagem, com base nas taxas de aprovação no ensino fundamental e médio em cada rede estadual e municipal.
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) publicou em seu site a lista das redes escolares inabilitadas para o recebimento da parcela VAAR em 2024. A planilha resume em cláusulas o não atendimento de um ou mais requisitos. Vejamos os estados inabilitados, no quadro abaixo.
Em alguns casos a rede estadual não cumpriu mais de uma cláusula, em outros uma única o inabilitou ao recebimento da parcela. A cláusula redução das desigualdades educacionais socioeconômicas e raciais foi a que, isoladamente, mais desclassificou redes estaduais. A redes do Maranhão, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina e Sergipe foram desclassificadas por esse motivo. A segunda cláusula com o maior número de estados que não a atenderam foi a melhoria em indicadores de atendimento e de aprendizagem com redução das desigualdades. Ainda com o não atendimento de uma cláusula tivemos o alinhamento do Currículo do Ensino Médio às Base Nacional Comum Curricular (BNCC), pelo estado de Minas Gerais e a seleção de diretores escolares por mérito e desempenho, pelo estado de Mato Grosso. Com o descumprimento de duas cláusulas tivemos a seleção de diretores escolares por mérito e desempenho e a redução das desigualdades educacionais socioeconômicas e raciais, pelos estados do Ceará e Roraima e, finalmente, o regime de colaboração com regulamentação do ICMS Educação e Currículo alinha à BNCC, pelo estado do Rio de Janeiro.
Foram habilitadas 15 redes estaduais, as quais receberão R$ 427.727.098,30, conforme tabela abaixo.
Observe-se que das 10 redes estaduais que receberão a complementação VAAF (vide Tabela 1), indicando baixa capacidade relativa de financiamento próprio da educação básica, seis receberão a complementação VAAR, indicando o alcance de bons resultados em atendimento, qualidade e equidade educacional. São as redes estaduais de Alagoas, Amazonas, Bahia, Pará, Paraíba e Pernambuco. Outras nove redes estaduais, também receberão a complementação VAAR, por apresentarem bons resultados, mas já dispõem de recursos próprios capazes de manter o atual estágio de qualidade e a complementação VAAR não aporta recursos suficientes para alterar significativamente o padrão de financiamento.
Quanto às redes municipais, foram inabilitadas 3.045. As principais cláusulas únicas para inabilitação foram: a não redução desigualdades educacionais socioeconômicas e raciais, que atingiu 1.171 redes. Em segundo lugar a não realização de processos seletivos para diretores escolares por mérito e desempenho, constatada em 572 municípios. Tendo em vista a longa permanência da indicação política como forma principal de nomeação do cargo de diretor (a) escolar, não é estranha a resistência em aderir ao novo método imposto legalmente e induzido pela possibilidade de acesso a recursos extras. Em terceiro lugar a não melhoria em nenhum dos indicadores de atendimento e da aprendizagem com redução das desigualdades, com 419 municípios e, por fim o não alinhamento do currículo à BNCC, com 120 municípios. Seguem-se municípios com combinações de cláusulas, conforme o Quadro 2.
Apesar da complexidade e da quantidade de cláusulas a serem atendidas para a habilitação ao recebimento da complementação VAAR, podemos dizer que uma parte significativa dos municípios brasileiros conseguiu o enquadramento nas regras, visto que 1.908 deles, ou seja, 34% do total dos municípios brasileiros deverá receber aquela complementação. O valor total a ser distribuído entre as redes municipais é de R$ 1.293.164.490,36. É uma quantia relativamente pequena, quando comparada com a complementação VAAF ou com a complementação VAAT, o que era previsível dado o total reservado previamente para aquela complementação.
Quando observamos a distribuição desses municípios contemplados pelos estados constata-se a diversidade de situações. Nos estados do Amazonas, Pará, Acre e Bahia a maioria dos municípios serão beneficiados, enquanto no Espírito Santo, Roraima, Mato Grosso, Sergipe, São Paulo e Minas Gerais o percentual de municípios contemplados ficará abaixo da média nacional.
O quarto ano de funcionamento do novo formato do FUNDEB, decorrente da Emenda Constitucional N. 108/2020 e de seus regulamentos trouxe novos ensinamentos e experiências que ainda precisam ser difundidas entre as milhares de redes escolares, suas unidades e comunidades. Um primeiro aspecto foi a consolidação de um padrão de financiamento relativamente estável durante o exercício orçamentário e previsível em prazo mais longo assegurado pela vinculação das receitas correntes líquidas de impostos e complementações do Tesouro Nacional, transferidas automaticamente para as secretarias de educação em datas fixadas. O bom funcionamento desse mecanismo, já por décadas, obscurece a origem dos recursos e as expectativas quanto aos seus resultados. Por exemplo, com poucas exceções, os estados, não obstante serem os principais financiadores do FUNDEB, transferindo, em termos líquidos, recursos para as redes municipais, não exercem com eficácia a obrigação legal de prestar assistência técnica às redes municipais para a melhor gestão dos recursos públicos, não planejam a educação, no âmbito do território, como um sistema estadual, centrando a atuação na rede própria e, em alguns casos, entrando em competição com os municípios em lugar de desenvolver a cooperação.
A complementação VAAT, além de reforçar a disponibilidade de recursos, especificamente para as redes com maiores carências, de certo modo reforçou o modelo de transferências incondicionadas de recursos. Agregou, contudo algumas inovações. Primeiro a necessidade de habilitação da rede, ou seja, se o município não fizer no prazo legal a prestação de contas e disponibilizá-la nos sistemas oficiais, não estará habilitado para receber a parcela. A esmagadora maioria dos municípios tem conseguido se habilitar. Outra novidade foi uma indução a uma etapa específica da educação básica, através da fixação do percentual da complementação VAAT que deverá ser obrigatoriamente aplicada na educação infantil. Como o Brasil não cumprirá a meta do atual Plano Nacional de Educação de ter no mínimo 50% das crianças de zero a três anos matriculadas em creches, e esta é uma obrigação municipal, com a disponibilização de recursos e a recente ação do MEC de retomada de construções de prédios escolares, entre o quais creches, poderá haver uma melhoria nas expectativas de generalização da oferta da educação infantil. Finalmente, a vinculação de 15% dos recursos do VAAT para investimentos faz lembrar que além das despesas correntes, a melhoria da educação exige investimentos constantes nos seus prédios, equipamentos e a introdução de inovações tecnológicas. É apenas uma sinalização, longe de resolver o problema de financiamento dos investimentos.
A parcela VAAR é a que traz maiores inovações ao exigir a medição de resultados e o cumprimento de condicionalidades para o acesso a ela. O seu volume relativamente pequeno, 2,5% do valor dos fundos subnacionais a ser atingido em 2026, a complexidade das metas a serem perseguidas e condicionalidades a serem cumpridas lhes conferem um aspecto de bônus, de atestado de boas práticas e bons resultados. Algumas das condicionalidades, a exemplo do processo de seleção de diretores e a aprovação de currículos alinhados à BNCC, aparentam ser de fácil compreensão e execução. As resistências políticas, entretanto, se fazem presentes. Em uma avaliação grosseira poderíamos dizer que houve grande avanço, na medida em que a imensa maioria dos municípios afirmam ter cumprido essas condicionalidades. O problema é que para provocar efeitos na qualidade e equidade da educação, não basta o cumprimento formal, é preciso analisar a efetividade das mudanças, o que não é viável num prazo muito curto. Por exemplo, a simples mudança no método de seleção dos diretores de escola é importante, mas deve ser seguida de uma política de formação para as lideranças escolares, envolvendo, além do diretor, toda a equipe diretiva e um acompanhamento sistemático dos resultados da gestão escolar. Da mesma forma, uma simples mudança no currículo que não altere a forma e conteúdo das aulas ministradas não terá grande impacto na aprendizagem dos estudantes.
Muito mais desafiadoras são as medidas para alterar situações estruturais, a exemplo da baixa matrícula, frequência e aprendizagem de segmentos historicamente discriminados e esquecidos em nosso País. Nossas redes escolares se acostumaram a ter financiamento assegurado independentemente do resultado obtido e da universalização do atendimento escolar. Incluir todos nas escolas e produzir resultados aferidos em testes de larga escala exige muito mais esforços, exige também, muito mais recursos financeiros, materiais e humanos. Nesse momento estamos tendo dificuldades em medir adequadamente, por exemplo, a evolução da aprendizagem e a redução das desigualdades educacionais socioeconômicas e raciais. Os resultados do SAEB 2021, não estão sendo utilizados, nem para essa finalidade, nem para avaliar o percentual de participação dos estudantes nas provas do SAEB. A alegação para a não utilização do SAEB 2021 foi o impacto da pandemia do COVID 19 e o recente SAEB 2023 também não foi utilizado, para essas finalidades, tendo em vista os prazos de divulgação dos resultados. Em consequência, a condicionalidade de participação mínima de 80% dos estudantes nas provas SAEB, está suspensa e apenas no ano de 2025 se utilizará a frequência nas provas do SAEB 2023 para aferir o cumprimento da frequência mínima. Quanto à evolução do desempenho e à redução de desigualdades, está se usando os resultados dos SAEB 2017 e 2019, ou seja, estamos olhando para o retrovisor para premiar desempenho.
Este é um ano de eleições municipais. Os resultados que permitiram ou não aos municípios acesso aos recursos da parcela VAAR começam a ser discutidos publicamente. Isto é muito animador. Somente quando a educação pública passa a ser uma preocupação do cidadão comum e não exclusividade de poucos especialistas, há fundadas esperanças de melhorias consistentes. Além dos resultados do SAEB, das medições permitidas pelo Censo Escolar, vários estados começam a distribuir parte da quota municipal do ICMS com base no desempenho educacional dos respectivos municípios e nas regiões mais carentes do País houve um incremento significativo na quota do salário educação. Esse conjunto de mudanças e o retorno do Ministério da Educação ao seu papel de coordenador das políticas nacionais de educação vislumbram possibilidades do início de uma longa jornada para uma educação pública de qualidade com equidade.
Como citar este artigo: Josué Modesto dos Passos Subrinho. Novo FUNDEB. Ano IV. Saense. https://saense.com.br/2024/01/novo-fundeb-ano-iv/. Publicado em 17 de janeiro (2024).
