Josué Modesto dos Passos Subrinho
26/01/2026
1. Introdução
Uma das preocupações dos legisladores na regulamentação do FUNDEB, em 2020, foi incentivar os entes federados a se esforçarem para arrecadar adequadamente os tributos de sua competência. Ou seja, evitar que a maior oferta de recursos do Governo Federal não fosse seguida de uma negligência na arrecadação própria solapando as fontes de financiamento da educação pública. Para tanto, deveriam ser instituídos indicadores do potencial de arrecadação. [1]
A regulamentação do atendimento das condicionalidades da parcela VAAR do FUNDEB — melhorias nos indicadores de atendimento, da qualidade de ensino e da redução das desigualdades educacionais dos diferentes segmentos socioeconômicos e raciais — vem acontecendo paulatinamente. Há um indicador, cuja vigência foi fixada em lei para o ano de 2027: o indicador de potencial de arrecadação tributária. [2]
O exame dos impactos da implantação do FUNDEB foge ao escopo deste artigo, cujo objetivo se restringe a indagar se a maior disponibilidade de recursos para investir em educação propiciada pelo novo marco de financiamento provocou ou não a acomodação dos municípios na arrecadação dos impostos sob sua responsabilidade direta.
A análise do comportamento da arrecadação direta dos municípios sergipanos poderá ser útil tanto para revelar a evolução da arrecadação dos impostos municipais, no quadriênio 2021-2024, quanto para sinalizar, em tempo hábil, aos municípios que não tenham apresentado boa performance, motivação para analisarem as providências capazes de alterar a rota e assegurar a maximização de recursos destinados às respectivas redes educacionais.
O quadriênio 2021-2024 corresponde a um ciclo político administrativo regular em todos os municípios brasileiros. O período é interessante por outras razões: 1) maior disponibilidade de dados orçamentários e financeiros comparáveis nacionalmente em relação a períodos anteriores, 2) ter registrado o início da implementação das mudanças legais na distribuição de recursos para o financiamento da educação, a exemplo de: a) novas parcelas de complementação de recursos do FUNDEB às redes municipais, b) aplicação do novo critério de distribuição do salário-educação, c) aplicação dos critérios de distribuição do ICMS Social.
Outro ponto a ser considerado é que esse quadriênio sucede ao ano de 2020, marcado pela pandemia da Covid-19 e pela suspensão das atividades presenciais em praticamente todas as escolas públicas brasileiras. Boa parte das novas administrações municipais que tomaram posse em 2021, ou mesmo as que iniciaram um novo ciclo após a reeleição alegaram dificuldades no retorno às atividades escolares presenciais.
Ao menos um problema não podia ser listado entre os que colocavam obstáculos à execução dos planos educacionais: a tradicional escassez de recursos. A suspensão das atividades presenciais, em 2020, e as dificuldades mencionadas ao retorno pleno à normalidade e, idealmente, de concretização de propostas de recomposição de aprendizagem levaram ao acúmulo de recursos vinculados à educação e não executados anualmente, conforme as previsões legais. Um tratamento especial foi permitido pela Emenda Constitucional N. 119 de 27 de abril de 2022, desobrigando os agentes públicos dos estados, Distrito Federal e municípios das responsabilidades administrativas, civis ou criminais pelo descumprimento, exclusivamente nos exercícios financeiros de 2020 e 2021, do dispêndio mínimo de 25% das receitas correntes líquidas, conforme o disposto no caput do art. 212 da Constituição Federal. [3]
As dificuldades dos municípios brasileiros, especialmente dos pequenos, em tributar os seus cidadãos foram certeiramente captadas e registradas em relatório oficial por Graciliano Ramos, ilustre escritor alagoano, quando exerceu o cargo de prefeito de Palmeiras dos Índios.
“Não há listas dos devedores da municipalidade: a cobrança das contas atrasadas é impossível. De resto o contribuinte, que se desempenha bem para com a repartição estadual e federal, está habituado a pagar à Prefeitura se quer, com que e quando quer.
Isto se explica pelo fato de sermos todos, prefeitos conselheiros e contribuintes, mais ou menos compadres.” [4]
2. Implantando o novo formato de financiamento da educação pública municipal
Examinaremos os dados dos 75 municípios sergipanos relativos à execução orçamentária anual disponíveis no site do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), correspondentes aos anos de 2019, 2021 e 2024. O Ano de 2019, anterior ao ano da pandemia da Covid-19, servirá de base de comparação com o quadriênio 2021-2024, que marca, como vimos, o início e término de um ciclo político-administrativo municipal. [5]
A receita total de impostos dos municípios sergipanos, em 2021, de R$ 4.436.061.880, exprime um acréscimo de 20,7% em relação ao montante alcançado em 2019. Ou seja, os danosos efeitos sobre a atividade econômica da pandemia da Covid-19, já haviam sido superados no começo dos mandatos dos dirigentes municipais. Entre 2021 e 2024 as receitas totais dos municípios sergipanos cresceram 54,4%. Se do ponto de vista do crescimento da arrecadação, os municípios sergipanos mostraram crescimento da arrecadação própria (68,4%) maior do que o das transferências feitas pelo Governo Federal e pelo Governo Estadual (48,4%), precisamos destacar dois pontos: a) a diversidade entre os municípios da capacidade de arrecadação própria; b) analisar o comportamento da arrecadação própria dos diferentes municípios sergipanos.
Na apresentação dos dados, no SIOPE, o primeiro item diz respeito à receita de impostos, no qual se registram os valores dos impostos arrecadados diretamente pelo município: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), Imposto sobre Transmissão Intervivos (ITBI), Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF). Como pode ser visto no Quadro 1, em 2019, os impostos citados renderam R$ 1.016.457.174 aos 75 municípios sergipanos, equivalente a 27,7% da receita total. No ano de 2021, a receita arrecadada diretamente pelos municípios sergipanos atingiu a proporção de 25,9% do total. É possível que decisões políticas influenciadas pelo calendário eleitoral, houve eleições no ano de 2020, tenham tido efeito na arrecadação, além dos fatores decorrentes do impacto da Covid 19 sobre a atividade econômica. Em 2024, a arrecadação direta dos municípios apresentou recuperação e alcançou 28,2% da receita total.
Esses valores totais escondem a diversidade de capacidades tributárias dos municípios sergipanos.
A maioria dos municípios sergipanos tem uma arrecadação própria muito pequena em relação à receita total de impostos. Em 2024, 23 dos 75 municípios sergipanos apresentavam até 10% de arrecadação própria no total, 47 deles apresentavam entre mais de 10% e 28% e, finalmente, apenas 5 municípios apresentavam participações maiores do que a média dos municípios.
Os municípios com as menores capacidades relativas de arrecadação própria são tipicamente municípios com pequena população e sem atividades industriais ou comerciais expressivas. Enquadram-se nessa classificação, por exemplo: Telha, Cumbe, Canhoba, São Francisco, São Miguel do Aleixo. Quanto a Laranjeiras e Aquidabã, ambos com participação dos impostos municipais arrecadados equivalente a 4% da receita total de impostos, provavelmente há razões conjunturais para explicar tal situação.
A ampla faixa de municípios com arrecadação direta de mais de 10% a até 28% da receita total de impostos – sendo este último percentual o equivalente à participação média de todos os municípios – abrange 47 municípios. A maioria deles tem a característica de atividades econômicas que geram pouco valor no total. Há, porém, alguns municípios com atividades econômicas expressivas, no contexto regional, que se encontram na situação de arrecadação própria abaixo da média, entre eles: Itabaiana (27%), Estância (24,8%) e Nossa Senhora da Glória (20,3%). Lagarto ficou exatamente no limiar da faixa, com 28%.
Os municípios com maiores participações relativas da arrecadação própria foram: Aracaju, Barra dos Coqueiros, Nossa Senhora do Socorro, Carmópolis e São Cristóvão. Quatro deles integram a região metropolitana de Aracaju, onde se centralizam as principais atividades econômicas do estado, especialmente industriais e de serviços. O quinto município, Carmópolis representa o polo produtor da indústria extrativa de petróleo, em processo de decadência de produção, mas ainda capaz de agregar valor relativamente importante em termos regionais.
Um outro aspecto a ser analisado é a participação da arrecadação própria municipal no total estadual, expressando a relevância dela no contexto do estado.
O Quadro 3 mostra a extrema concentração do montante arrecadado diretamente pelos municípios, em 2024. A esmagadora maioria de 67 entre os 75 municípios sergipanos arrecadou até 1% do total das receitas municipais diretas. Este conjunto responde por 21,1% da receita total. Em seguida vem um conjunto formado por 6 municípios que arrecadam entre mais de 1% e até próximo a 5%. Eles são: Estância, São Cristóvão, Lagarto, Itabaiana e Barra dos Coqueiros. Todos se destacam como polos regionais de desenvolvimento ou integram a região metropolitana de Aracaju. Finalmente, apenas dois municípios arrecadaram diretamente mais do que 5% do total. Nossa Senhora do Socorro, na região metropolitana, com 7,0% e Aracaju com 56,1% do total.
O crescimento da arrecadação própria dos municípios sergipanos entre 2021 e 2024 foi muito heterogêneo em um quadro de forte expansão do total da arrecadação, que alcançou, como já visto, 68% no período.
No Quadro 4 podemos ver que apenas 11 municípios apresentaram taxas de crescimento inferiores à média. Dois deles, Laranjeiras e Aquidabã, apresentaram um comportamento muito divergente do conjunto, ao apresentarem redução da arrecadação própria. Aracaju, cujo peso expressivo na arrecadação direta dos municípios sergipanos, já foi mencionado, apresentou um forte crescimento no período, 49,4%, porém consideravelmente abaixo do crescimento médio da arrecadação municipal.
Com taxas de crescimento entre acima da média dos municípios (68%) e até 150%, tivemos 42 municípios. É um conjunto muito diversificado, sendo difícil encontrar característica socioeconômica compartilhada. Do ângulo da participação da arrecadação própria no total da receita de impostos, tivemos desde municípios onde ela é importante, como Barra dos Coqueiros (38,7%) até municípios em que ela é residual, a exemplo de Telha (4%) e Ilha das Flores (6,2%).
A faixa com as maiores taxas de crescimento da arrecadação própria, de mais de 150% até 350%, atingida por Neópolis, compreende 22 municípios. Nesta predominam municípios com populações reduzidas e pequena capacidade de arrecadação própria, a exemplo de Amparo do São Francisco (6%) e Malhada do Bois (6,4%). Nossa Senhora do Socorro é importante exceção, visto sediar atividades industriais, comerciais e de serviços significativas gerando uma arrecadação direta relevante para o município (32,2%). Neste, o crescimento da arrecadação foi de 171,8%.
3. Conclusões
Visto globalmente, não obstante não haver, até o momento, a definição do indicador de potencial de arrecadação para monitorar os esforços dos entes subnacionais para manter e expandir a arrecadação própria enquanto recebem contribuições crescentes do governo federal para o financiamento da educação pública, o comportamento dos municípios sergipanos, no período 2021-2024, parece adequado.
O valor total da receita de impostos — que compreende tanto os impostos diretamente arrecadados pelos municípios quanto as transferências recebidas do estado e do governo federal, fixadas constitucionalmente e legalmente — se expandiu no período mencionado em 54,5%.
As receitas dos impostos diretamente arrecadados pelos municípios, por sua vez, cresceram, no mesmo período, 68,4%.
Prevalece entre nós uma estrutura de arrecadação de impostos que vem acompanhando a história da nossa Federação. O governo federal centraliza a arrecadação dos tributos (impostos e contribuições sociais) de maior potencial, os estados detêm um importante tributo (ICMS) e os municípios ficaram com tributos de baixo poder arrecadatório. O conflito entre as instâncias da federação foi resolvido historicamente através de ajustes nas fatias transferidas pela União aos estados e aos municípios e dos estados para os seus municípios. Este arranjo permitiu que os municípios assumissem com o passar do tempo maiores responsabilidades no fornecimento direto de serviços aos cidadãos, não obstante a estreiteza da base tributária própria. [6]
Em Sergipe, a participação da arrecadação direta no total das receitas de impostos dos municípios oscilou entre 27,2%, em 2019, 25,9%, em 2021, e 28,2%, em 2024. Esses resultados são coerentes com o já assinalado maior crescimento da arrecadação própria do que o do total de arrecadação de impostos.
A participação da arrecadação direta de impostos pelos municípios na receita total de impostos por eles auferida varia fortemente. Se considerarmos o ano de 2024, os percentuais oscilam entre o mínimo de 4% e o máximo de 46,9%.
Se considerarmos a arrecadação direta de cada município, no ano de 2024, no total da arrecadação direta dos municípios, a disparidade é mais impressionante. O município com menor arrecadação relativa não chega a 0,1% do total arrecadado diretamente. No outro extremo, Aracaju arrecadou 56,1% do total.
Se supusermos que o comportamento da arrecadação própria dos municípios no período 2021-2024 é uma aproximação razoável dos resultados a serem produzidos pelo indicador de potencial de arrecadação, cuja aplicação está prevista para 2027, a maioria dos municípios sergipanos estaria em situação confortável. Além do crescimento da receita diretamente arrecadada ter sido superior ao da receita total de impostos, analisando cada município os resultados são bons. Dois municípios apresentaram um comportamento atípico de redução de arrecadação própria no período. Sete municípios (incluindo os com resultado negativo) tiveram crescimento na arrecadação própria abaixo do percentual de 54,5%, que foi o crescimento da receita total de impostos.
Em síntese: numa primeira abordagem, sem dispormos da definição do indicador de potencial de arrecadação própria, e tendo em vista o comportamento da arrecadação dos municípios sergipanos no período 2021-2024, apenas 7 municípios poderiam ter dificuldades em justificar um crescimento da arrecadação própria inferior ao crescimento da receita total de impostos, e portanto, poderiam ser imputados de negligência na expansão da receita e não compartilhamento dos esforços das outras instâncias da Federação para ampliar as bases de financiamento da educação pública. O tempo disponível para alterações significativas nos montantes arrecadados pelos municípios, antes da definição e aplicação do indicador de potencial de arrecadação, não é muito grande. É, portanto, urgente que os municípios revejam as situações que geram frustrações na arrecadação própria para maximizá-la, sob pena, entre outros malefícios, de não acessar aos recursos crescentes da contribuição do Tesouro Nacional ao financiamento das redes municipais de ensino.
Uma questão não abordada no artigo é a análise dos possíveis impactos tanto da ampla reforma tributária nacional unificando impostos e contribuições sociais em dois tributos sobre valor agregado: Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), com prazo longo de transição da atual estrutura tributária para a nova, quanto da reforma, já em vigor, da mudança na faixa de isenção do Imposto de Renda Pessoa Física até R$5.000,00.
[1] Lei N. 14.113 de 25 de dezembro de 2020. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14113.htm. Acesso em 15.01.2026.
[2] Lei 14.276, de 27 de dezembro de 2021. Altera a Lei 14.113, de 25 de dezembro de 2020, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/financiamento/fundeb/legislacao/2021/lei-no-14-276-de-27-de-dezembro-de-2021/view. Acesso em 15.01.2026.
[3] Emenda Constitucional N. 119/2022 de 27 de abril de 2022. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc119.htm. Consulta em 29.10.2025.
[4] Ramos, Graciliano. O prefeito escritor: dois retratos de uma administração. Rio de Janeiro: Record, 2024, pag. 14. Josué Modesto dos Passos Subrinho. O prefeito Graciliano Ramos e a educação. Saense. https://saense.com.br/2024/06/o-prefeito-graciliano-ramos-e-a-educacao/. Publicado em 19 de junho (2024).
[5] FNDE. SIOPE. Disponível em https://www.fnde.gov.br/siope/relatorioRREOMunicipal2006. Acesso em 26.12.2025. Os dados detalhados por município se encontram na Anexo_O FUNDEB.
[6] Arretche, Marta. Quem taxa e quem gasta: a barganha federativa na federação brasileira. Revista Sociologia e Política. Curitiba, p. 69- 85, jun. 2005. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsocp/a/jJTPxytv9ggSJ3swbX74bmw/abstract/?lang=pt. Consulta em 14.11.2025. A recente reforma tributária, cuja primeira fase de implementação começou no ano de 2026, tem como um dos pilares ser neutra do ponto de vista da distribuição dos recursos arrecadados entre os entes da Federação.
Como citar este artigo: Josué Modesto dos Passos Subrinho. O FUNDEB e a arrecadação direta dos municípios sergipanos no período 2021-2024. Saense. https://saense.com.br/2026/01/o-fundeb-e-a-arrecadacao-direta-dos-municipios-sergipanos-no-periodo-2021-2024/. Publicado em 26 de janeiro (2026).
